La protección del desempleo en los convenios de la OIT

Abstract

Como es conocido, existe un temprano interés de la norma internacional en la regulación de la protección social otorgada frente al desempleo. Lógico correlato de este interés es la existencia de un buen número de instrumentos normativos que, en su práctica totalidad forman parte del ordenamiento interno, excepción hecha del Convenio 168 (el más moderno y completo sobre protección por desempleo) que no ha sido ratificado, lo que no deja de ser llamativo si se tiene en cuenta que nuestro país es –si así puede decirse– proclive a la ratificación de los Convenios de la OIT. Ello, en otro plano, hace que el referente central de la regulación internacional en materia de protección por desempleo venga constituido por un Convenio –digamos– antiguo (de 1934, ratificado en 1971) que, obviamente, contiene una regulación acorde a los estándares de la época y, por ello, lejanos de los que hoy delimitan el escenario en el que opera y se aplica. Si, con frecuencia, se tiende a pensar que las normas internacionales tienen escasa repercusión práctica y que, en la medida en que la norma nacional alcanza un estándar satisfactorio (maduro) de reconocimiento de garantías en determinada materia, la norma internacional deviene ineficaz; puede pensarse que la tarea de medir la adecuación de un cuadro normativo (el de desempleo) cuyo núcleo principal en breve alcanzará los 100 años sólo puede ofrecer como resultado la constatación de que la regulación nacional ha superado lo establecido en la norma internacional. La realidad, sin embargo, es algo distinta y, aunque con carácter general, puede decirse sin duda que ello es así, existen todavía (o han existido hasta hace bien poco) algunos aspectos en los que la norma nacional no ha alcanzado cabalmente la marca fijada por la norma internacional. En efecto, como a lo largo de las páginas de este trabajo se evidencia, aunque en términos generales puede decirse que el estándar establecido por la OIT en materia de desempleo encuentra cumplido reflejo en la norma nacional, resulta llamativo comprobar que la norma interna contenga todavía algunas previsiones que, aunque no abiertamente contrarias a lo establecido en la regulación internacional, se sitúan, dentro de lo permitido, en el rango menos garantista. Tampoco es especialmente importante el reflejo de la regulación internacional en la jurisprudencia. Partiendo de la base de que la efectividad de la norma internacional no depende de la plasmación que su contenido encuentre en la norma nacional, adquiere especial importancia la interpretación y aplicación que de ella hagan los Jueces y Tribunales que es, al fin y a la postre, el principal indicio de su operatividad. En este sentido, en materia de desempleo, sólo un pequeño puñado de cuestiones han merecido la invocación de la norma internacional que, por lo general, no ha sido decisiva para el sentido del fallo y entra en escena, la mayoría de las veces, como una cita incidental, sin otro objeto que apoyar la argumentación de la sentencia.

As is well-known, there is an early interest in the international legislation on the regulation of the social protection afforded against unemployment. The logical consequence of this interest is the existence of a good number of legislative instruments, practically all of which form part of domestic legislation, with the exception of Convention 168 (the latest and most comprehensive one governing unemployment protection), which has not been ratified, a fact that does not fail to draw attention if we bear in mind that our country is – if it may be put this way – prone to the ratification of ILO Conventions. This, moreover, means that the mainstream of international regulation in the area of unemployment protection is formed by a Convention – let us say – long-standing (from 1934, ratified in 1971), which obviously contains regulations in keeping with the standards of the time and, therefore, far removed from those defining the scenario in which it operates and is applied. If there is a common tendency to think that international standards have little practical impact and that as domestic standards achieve a satisfactory (mature) standard of recognition of guarantees in a given field, international standards become ineffective; it may be thought that the task of measuring the suitability of a legislative framework (that of unemployment), which has a main core that will shortly be a hundred years old, may only offer as a result the recognition that domestic regulation has surpassed the provisions of international standards. Reality, however, is rather different and although it may undoubtedly be said in general terms that this is the case, there still are (or have been until quite recently) some aspects in which domestic standards have not clearly reached the mark set in international standards. In fact, as is made clear in these pages, although it may be claimed in general terms that the level established by the ILO in the area of unemployment is closely matched by domestic standards, it proves noteworthy to find that domestic standards still contain some provisions which, though not openly contradictory to what is stipulated in international regulations, lie within what is permissible in the range providing lowest guarantees. The extent to which international regulations are reflected in case law is not particularly important either. Starting from the basis that the effectiveness of international standards does not depend on how their content is embodied in domestic standards, special importance is acquired by the interpretation and application made by the Magistrates and Courts, which after all represents the main evidence of their operational efficacy. In this respect, in the area of unemployment, there is only a small set of questions that have warranted the invocation of international standards, which generally speaking have not proved decisive in the reaching of the decision and are mostly only cited incidentally, for no ulterior purpose beyond supporting the rationale of the ruling.